La sécurité énergétique représente un défi majeur pour l’Union européenne dans un contexte mondial marqué par des tensions géopolitiques et la transition vers des sources d’énergie plus durables. Le cadre juridique communautaire en matière d’énergie s’est considérablement renforcé depuis le Traité de Lisbonne, qui a consacré une compétence partagée entre l’Union et les États membres dans ce domaine. Face aux crises énergétiques récentes, notamment celle déclenchée par la guerre en Ukraine, les institutions européennes ont adopté des mesures d’urgence tout en accélérant la mise en œuvre du Pacte vert. Cette dynamique soulève des questions fondamentales sur l’articulation entre souveraineté nationale et solidarité européenne dans un secteur stratégique.
Fondements Juridiques de la Politique Énergétique Communautaire
Le droit de la sécurité énergétique communautaire repose sur des bases juridiques qui ont évolué au fil des traités européens. L’article 194 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE) constitue aujourd’hui la pierre angulaire de ce dispositif. Il affirme que la politique énergétique de l’Union vise à assurer le fonctionnement du marché de l’énergie, garantir la sécurité de l’approvisionnement, promouvoir l’efficacité énergétique et développer les énergies renouvelables.
Avant le Traité de Lisbonne de 2009, l’énergie ne figurait pas explicitement dans les domaines de compétence de l’Union. Les premières initiatives communautaires en matière énergétique s’appuyaient sur d’autres bases juridiques, notamment celles relatives au marché intérieur (article 114 TFUE) ou à l’environnement (article 192 TFUE). Cette absence de base juridique spécifique limitait la capacité d’action de l’Union dans ce domaine stratégique.
L’évolution du cadre juridique témoigne d’une prise de conscience progressive de l’interdépendance énergétique entre États membres. La Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier (CECA), créée en 1951, constituait déjà une forme de coopération énergétique, bien que limitée à deux ressources. Le Traité Euratom de 1957 a ensuite établi un cadre juridique pour le développement de l’énergie nucléaire civile, toujours en vigueur aujourd’hui parallèlement au TFUE.
La compétence partagée instituée par l’article 4 du TFUE implique que les États membres peuvent exercer leur compétence dans la mesure où l’Union n’a pas exercé la sienne. Cette répartition des pouvoirs reflète la tension permanente entre intégration européenne et souveraineté nationale dans le domaine énergétique. L’article 194 paragraphe 2 du TFUE précise d’ailleurs que les mesures prises par l’Union « n’affectent pas le droit d’un État membre de déterminer les conditions d’exploitation de ses ressources énergétiques, son choix entre différentes sources d’énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique ».
Cette réserve de souveraineté n’empêche pas l’émergence d’un véritable acquis communautaire en matière énergétique, constitué par les directives et règlements adoptés sur la base de l’article 194 TFUE, mais aussi d’autres bases juridiques connexes. Ainsi, la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) a joué un rôle déterminant dans la clarification des compétences respectives, notamment dans l’arrêt Commission c. Conseil (C-490/10) qui a confirmé que l’article 194 TFUE devait être utilisé comme base juridique principale pour les actes ayant principalement pour objet la politique énergétique.
L’articulation avec les autres politiques de l’Union
La sécurité énergétique s’articule nécessairement avec d’autres politiques communautaires, notamment:
- La politique environnementale (article 191 TFUE), qui encadre les objectifs de décarbonation
- La politique de concurrence (articles 101 à 109 TFUE), qui régule les marchés énergétiques
- La politique commerciale commune (articles 206 et 207 TFUE), qui encadre les relations avec les pays fournisseurs
- La politique étrangère et de sécurité commune (articles 21 à 46 TUE), qui intègre la dimension géopolitique de l’énergie
Cette complexité juridique reflète la nature transversale des enjeux énergétiques et nécessite une approche cohérente entre ces différents domaines d’action de l’Union.
L’Architecture Institutionnelle de la Gouvernance Énergétique Européenne
La gouvernance de la sécurité énergétique communautaire repose sur un équilibre institutionnel complexe entre les différents organes de l’Union et les autorités nationales. La Commission européenne joue un rôle central dans ce dispositif, notamment à travers sa Direction Générale de l’Énergie (DG ENER). Elle dispose d’un pouvoir d’initiative législative et veille à l’application des règles adoptées. Son rôle s’est considérablement renforcé ces dernières années, comme l’illustre la gestion de la crise énergétique de 2022, durant laquelle elle a coordonné les mesures d’urgence et négocié des accords de fourniture alternatifs au gaz russe.
Le Conseil de l’Union européenne, dans sa formation « Transports, Télécommunications et Énergie », réunit les ministres nationaux en charge de l’énergie. Cette instance incarne la dimension intergouvernementale de la politique énergétique et constitue un forum où s’expriment les intérêts nationaux, parfois divergents. Les décisions y sont généralement prises à la majorité qualifiée pour les questions relevant de l’article 194 TFUE, mais l’unanimité reste requise pour les mesures à caractère principalement fiscal ou affectant significativement le mix énergétique d’un État membre.
Le Parlement européen intervient comme co-législateur dans la procédure législative ordinaire applicable aux actes adoptés sur la base de l’article 194 TFUE. Sa commission de l’Industrie, de la Recherche et de l’Énergie (ITRE) examine les propositions législatives dans ce domaine. Le renforcement des pouvoirs du Parlement depuis le Traité de Lisbonne a contribué à une plus grande démocratisation des décisions énergétiques au niveau européen.
À côté des institutions principales, des agences spécialisées jouent un rôle croissant dans la gouvernance énergétique européenne. L’Agence de Coopération des Régulateurs de l’Énergie (ACER), créée par le troisième paquet énergie en 2009, coordonne l’action des régulateurs nationaux et contribue à l’harmonisation des règles de marché. Son mandat a été renforcé par le règlement 2019/942, lui conférant davantage de pouvoirs de décision sur les questions transfrontalières.
Les mécanismes de coordination et d’alerte
Pour faire face aux situations de crise, l’Union a mis en place des mécanismes de coordination spécifiques. Le Groupe de coordination pour le gaz, institué par le règlement 2017/1938 concernant la sécurité de l’approvisionnement en gaz, réunit des représentants des États membres, de l’ACER, des gestionnaires de réseaux et des organisations de consommateurs. Il facilite la coordination des mesures relatives à la sécurité de l’approvisionnement et peut être convoqué en cas d’urgence.
De même, le Groupe de coordination pour l’électricité, prévu par le règlement 2019/941, assure une fonction similaire pour le marché électrique. Ces instances illustrent l’approche européenne fondée sur la coordination plutôt que sur la centralisation des décisions en matière de sécurité énergétique.
La gouvernance énergétique européenne s’appuie également sur des réseaux techniques. Les gestionnaires de réseaux de transport d’électricité et de gaz sont organisés respectivement au sein de l’ENTSO-E et de l’ENTSO-G, qui élaborent les codes de réseau et les plans décennaux de développement des infrastructures. Ces organisations contribuent à l’intégration physique des marchés nationaux et à la coordination technique indispensable à la sécurité d’approvisionnement.
Cette architecture institutionnelle complexe reflète le caractère multiniveau de la gouvernance énergétique européenne, où s’entremêlent compétences nationales et communautaires. Elle témoigne aussi de la recherche permanente d’un équilibre entre harmonisation des règles et respect des spécificités nationales.
Les Instruments Juridiques de la Sécurité d’Approvisionnement
La sécurité d’approvisionnement constitue l’un des objectifs fondamentaux de la politique énergétique européenne, conformément à l’article 194 TFUE. Pour atteindre cet objectif, l’Union a développé un arsenal juridique spécifique, qui s’est considérablement renforcé à la suite des crises successives, notamment celles liées aux interruptions des approvisionnements russes en 2006, 2009 et 2022.
Le règlement 2017/1938 concernant des mesures visant à garantir la sécurité de l’approvisionnement en gaz représente un instrument majeur de ce dispositif. Il instaure un mécanisme de solidarité obligeant les États membres à s’entraider en cas de crise grave affectant l’approvisionnement des clients protégés (principalement les ménages). Ce règlement impose également l’élaboration de plans préventifs et de plans d’urgence à trois niveaux : alerte précoce, alerte et urgence. La Commission européenne dispose d’un pouvoir de contrôle sur ces plans et peut demander leur modification si elle les juge insuffisants.
Pour le secteur électrique, le règlement 2019/941 sur la préparation aux risques établit un cadre similaire. Il prévoit l’identification des scénarios de crise électrique à l’échelle régionale et nationale, ainsi que l’élaboration de plans de préparation aux risques. L’originalité de ce dispositif réside dans son approche régionale, reconnaissant l’interdépendance croissante des systèmes électriques nationaux.
En réponse à la crise énergétique de 2022, de nouveaux instruments ont été adoptés dans l’urgence. Le règlement 2022/1032 a ainsi institué une obligation de remplissage des installations de stockage de gaz à hauteur de 90% avant chaque hiver, afin de constituer une réserve stratégique. Cette mesure sans précédent illustre l’évolution vers une approche plus interventionniste de l’Union face aux menaces sur la sécurité d’approvisionnement.
Le rôle des stocks stratégiques
Les stocks stratégiques constituent un élément central du dispositif de sécurité énergétique. Pour le pétrole, la directive 2009/119/CE impose aux États membres de maintenir un niveau minimal de stocks de pétrole brut et/ou de produits pétroliers correspondant à 90 jours d’importations nettes ou 61 jours de consommation intérieure. Ces stocks peuvent être détenus directement par l’État ou par des entités centrales de stockage, voire par des opérateurs économiques sous certaines conditions.
La gestion de ces stocks s’effectue selon des procédures harmonisées au niveau européen, mais avec une mise en œuvre nationale. La décision de mobiliser ces réserves reste largement une prérogative nationale, bien que la Commission puisse recommander leur utilisation coordonnée en cas de crise majeure. Cette articulation entre coordination européenne et pouvoir de décision national illustre bien la tension inhérente à la gouvernance énergétique européenne.
Au-delà des instruments juridiques spécifiques, la sécurité d’approvisionnement repose également sur le développement des infrastructures énergétiques transfrontalières. Le règlement 347/2013 sur les infrastructures énergétiques transeuropéennes, révisé en 2022, établit un cadre pour l’identification et la réalisation des « projets d’intérêt commun » bénéficiant de procédures d’autorisation accélérées et d’un accès privilégié aux financements européens.
Ces instruments juridiques témoignent d’une approche de plus en plus intégrée de la sécurité énergétique au niveau européen. Ils s’inscrivent dans une logique de résilience collective face aux chocs externes, tout en préservant une marge de manœuvre nationale dans la gestion des crises. Cette évolution traduit une prise de conscience de la vulnérabilité structurelle de l’Union en matière énergétique et de la nécessité d’une réponse coordonnée aux défis géopolitiques.
La Dimension Externe de la Sécurité Énergétique Communautaire
La forte dépendance de l’Union européenne aux importations énergétiques confère une dimension externe incontournable à sa politique de sécurité énergétique. Avec plus de 60% de sa consommation d’énergie couverte par des importations, l’UE a développé un cadre juridique spécifique pour ses relations énergétiques internationales, qui s’articule avec sa politique commerciale et sa politique étrangère.
La décision 994/2012/UE a établi un mécanisme d’échange d’informations sur les accords intergouvernementaux conclus entre États membres et pays tiers dans le domaine de l’énergie. Ce dispositif a été renforcé par la décision 2017/684/UE qui instaure un contrôle ex ante des accords par la Commission avant leur signature. Cette évolution marque une limitation significative de l’autonomie des États membres dans leurs relations énergétiques bilatérales, justifiée par la nécessité d’assurer la compatibilité de ces accords avec le droit de l’Union et les objectifs de sécurité énergétique communautaire.
L’Union a également développé des cadres de coopération énergétique spécifiques avec différentes régions. La Communauté de l’énergie, créée par un traité international en 2006, constitue l’exemple le plus abouti. Elle réunit l’UE et plusieurs pays de son voisinage (Balkans occidentaux, Ukraine, Moldavie, Géorgie) dans un espace énergétique intégré fondé sur l’adoption progressive de l’acquis communautaire en matière d’énergie par ces pays partenaires. Ce mécanisme d’exportation normative contribue à la sécurisation des routes d’approvisionnement et à l’harmonisation des règles sur un espace géographique élargi.
Dans ses relations avec les principaux fournisseurs, l’Union cherche à diversifier ses sources d’approvisionnement. La stratégie européenne pour la sécurité énergétique de 2014, actualisée en 2022 par le plan REPowerEU, fixe des orientations pour réduire la dépendance aux importations russes. Sur le plan juridique, cette stratégie s’est traduite par des accords spécifiques, comme le Mémorandum d’entente avec l’Azerbaïdjan signé en juillet 2022, qui prévoit un doublement des importations de gaz azerbaïdjanais d’ici 2027.
Le contrôle des investissements étrangers dans les infrastructures critiques
La protection des infrastructures énergétiques contre les prises de contrôle par des entités de pays tiers potentiellement hostiles constitue un enjeu croissant. Le règlement 2019/452 établissant un cadre pour le filtrage des investissements directs étrangers dans l’Union permet une coordination des mécanismes nationaux de contrôle des investissements. Les infrastructures énergétiques figurent explicitement parmi les secteurs stratégiques concernés.
Ce dispositif, bien qu’il préserve la compétence finale des États membres pour autoriser ou interdire un investissement, instaure un mécanisme d’information mutuelle et permet à la Commission d’émettre des avis. Il reflète une approche équilibrée entre ouverture aux capitaux étrangers et protection des intérêts européens en matière de sécurité énergétique.
La dimension externe de la sécurité énergétique communautaire s’exprime également à travers la participation de l’UE aux forums multilatéraux. L’Union est partie à plusieurs traités internationaux ayant une incidence sur sa sécurité énergétique, comme le Traité sur la Charte de l’énergie. Cet instrument, actuellement en cours de modernisation, établit un cadre juridique pour les échanges énergétiques internationaux et la protection des investissements dans ce secteur.
L’articulation entre les compétences de l’Union et celles des États membres dans la dimension externe de la politique énergétique reste complexe. L’arrêt Commission c. Conseil (C-425/13) a clarifié que l’Union dispose d’une compétence partagée pour conclure des accords internationaux dans le domaine de l’énergie sur la base de l’article 194 TFUE. Toutefois, la pratique révèle encore des tensions entre l’approche communautaire promue par la Commission et les initiatives bilatérales des États membres avec certains fournisseurs stratégiques.
Vers une Nouvelle Doctrine de Sécurité Énergétique Européenne
La crise énergétique de 2022, conséquence directe de l’invasion russe en Ukraine, a provoqué une refonte profonde de la doctrine européenne en matière de sécurité énergétique. Cette évolution marque une rupture avec l’approche antérieure, principalement axée sur la libéralisation des marchés et l’interconnexion des réseaux comme garanties de la sécurité d’approvisionnement.
Le plan REPowerEU, présenté par la Commission en mai 2022, illustre cette nouvelle approche. Il fixe l’objectif ambitieux d’une indépendance totale vis-à-vis des combustibles fossiles russes « bien avant 2030 ». Sur le plan juridique, ce plan s’est traduit par l’adoption accélérée de plusieurs textes, notamment le règlement 2022/1032 sur le stockage de gaz, le règlement 2022/1854 sur une intervention d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie, et la directive 2023/1791 accélérant les procédures d’autorisation pour les projets d’énergies renouvelables.
Cette nouvelle doctrine repose sur trois piliers complémentaires. Le premier consiste en une diversification géographique des approvisionnements, avec le développement de partenariats renforcés avec de nouveaux fournisseurs (États-Unis, Qatar, Norvège) et l’augmentation des capacités d’importation de gaz naturel liquéfié. Le deuxième pilier vise l’accélération de la transition énergétique, avec un relèvement des objectifs en matière d’énergies renouvelables et d’efficacité énergétique. Le troisième pilier concerne le renforcement des mécanismes de solidarité entre États membres et la constitution de réserves stratégiques communes.
Sur le plan institutionnel, cette évolution se traduit par un rôle accru de la Commission dans la coordination des achats conjoints d’énergie. La plateforme énergétique de l’UE, établie en avril 2022, permet l’agrégation de la demande de gaz et l’utilisation du poids collectif de l’Union dans les négociations avec les fournisseurs. Le règlement 2022/2576 a formalisé ce mécanisme en instaurant un système d’achats conjoints obligatoires pour une partie des volumes de gaz stockés.
L’intégration des enjeux de cybersécurité
La numérisation croissante des systèmes énergétiques crée de nouvelles vulnérabilités que le cadre juridique européen commence à prendre en compte. La directive NIS 2 (2022/2555) relative à la sécurité des réseaux et systèmes d’information inclut explicitement les opérateurs énergétiques parmi les entités essentielles soumises à des obligations renforcées en matière de cybersécurité.
De même, le règlement 2022/869 sur les infrastructures énergétiques transeuropéennes intègre désormais des critères de cybersécurité dans l’évaluation des projets d’intérêt commun. Cette dimension numérique de la sécurité énergétique témoigne de l’élargissement du concept même de sécurité énergétique, qui ne se limite plus à la disponibilité physique des ressources mais englobe l’ensemble des menaces pesant sur les systèmes énergétiques.
L’émergence de cette nouvelle doctrine soulève des questions juridiques fondamentales sur l’équilibre entre mécanismes de marché et intervention publique. La Cour de Justice a déjà été amenée à se prononcer sur la compatibilité de certaines mesures d’urgence avec les principes du marché intérieur, notamment dans l’arrêt Federutility (C-265/08) qui admet la possibilité d’une régulation des prix de l’énergie sous certaines conditions strictes.
La recherche d’une plus grande autonomie stratégique dans le domaine énergétique conduit également à repenser les instruments de politique industrielle et commerciale. Le règlement 2022/869 facilite ainsi le déploiement des technologies bas-carbone européennes, tandis que le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (règlement 2023/956) vise à préserver la compétitivité de l’industrie européenne face aux importations moins contraintes en matière climatique.
Défis et Perspectives pour le Droit Communautaire de l’Énergie
Le cadre juridique de la sécurité énergétique communautaire se trouve aujourd’hui à la croisée des chemins, confronté à des défis majeurs qui nécessiteront des innovations juridiques significatives. L’articulation entre les objectifs de décarbonation et de sécurité d’approvisionnement constitue l’un des principaux enjeux. Le Pacte vert européen fixe l’objectif ambitieux de neutralité climatique à l’horizon 2050, ce qui implique une transformation radicale des systèmes énergétiques.
Cette transition soulève des questions juridiques complexes liées à la sortie progressive des énergies fossiles. Le règlement 2022/1032 sur le stockage de gaz, par exemple, prévoit que ses dispositions s’appliquent jusqu’en 2025, avec une possible extension jusqu’en 2027. Cette temporalité limitée reflète la nature transitoire des mesures actuelles, conçues comme un pont vers un système énergétique décarboné. La définition d’un cadre juridique adapté à cette phase de transition, qui garantisse à la fois la sécurité d’approvisionnement à court terme et les investissements dans les technologies bas-carbone, représente un défi majeur.
L’intégration croissante des marchés électriques pose également des questions nouvelles en termes de gouvernance. Le développement massif des énergies renouvelables intermittentes nécessite une coordination renforcée entre gestionnaires de réseaux et une flexibilité accrue du système. Le règlement 2019/943 sur le marché intérieur de l’électricité a posé les bases d’une nouvelle organisation du marché, mais les crises récentes ont montré les limites du design actuel face aux chocs extrêmes.
La Commission européenne a d’ailleurs lancé en 2023 une consultation sur la réforme du marché de l’électricité, visant à mieux protéger les consommateurs contre la volatilité des prix tout en préservant les signaux d’investissement nécessaires à la transition. Cette réforme illustre la recherche permanente d’un équilibre entre mécanismes de marché et intervention publique dans un secteur fondamentalement stratégique.
Le défi de la territorialisation des politiques énergétiques
La transition énergétique implique une décentralisation croissante de la production d’énergie, avec l’émergence de nouvelles formes d’organisation comme les communautés énergétiques. La directive 2018/2001 sur les énergies renouvelables et la directive 2019/944 sur le marché de l’électricité ont reconnu ces entités et leur ont conféré un statut juridique spécifique. Toutefois, leur intégration effective dans le système énergétique et leur articulation avec les politiques nationales et communautaires restent à préciser.
Cette territorialisation des enjeux énergétiques pose la question de l’émergence d’un niveau supplémentaire de gouvernance, entre l’État membre et l’Union. Les régions et les collectivités locales revendiquent un rôle accru dans la définition des politiques énergétiques, ce qui pourrait conduire à une complexification du paysage juridique. Le principe de subsidiarité, inscrit à l’article 5 du TUE, devra guider cette évolution pour déterminer le niveau d’intervention le plus approprié selon les enjeux.
Enfin, l’émergence de nouvelles technologies énergétiques, comme l’hydrogène renouvelable ou les technologies de capture et stockage du carbone, nécessite l’élaboration de cadres réglementaires adaptés. La directive 2023/1804 relative aux carburants renouvelables et bas carbone dans le transport maritime et la directive 2023/1803 concernant les règles communes pour les marchés intérieurs des gaz renouvelables et naturels et de l’hydrogène illustrent cette dynamique d’innovation juridique pour accompagner l’innovation technologique.
Face à ces défis, le droit communautaire de l’énergie devra probablement évoluer vers une approche plus intégrée, reconnaissant pleinement le caractère systémique des enjeux énergétiques. La fragmentation actuelle entre différents textes sectoriels pourrait céder la place à un cadre plus cohérent, peut-être sous la forme d’un Code européen de l’énergie qui harmoniserait les dispositions existantes tout en intégrant les nouveaux défis.
La dimension géopolitique de la sécurité énergétique continuera également à façonner l’évolution du cadre juridique. L’émergence d’une diplomatie énergétique européenne unifiée, s’appuyant sur le Service européen pour l’action extérieure, pourrait renforcer la position de l’Union dans ses relations avec les pays producteurs et de transit.